El derecho al hábitat en la reforma de la Constitución de la Provincia de Entre Ríos

Por José Antonio Artusi

“El Día Mundial del Hábitat nos invita también a recordar que el derecho a un hábitat digno no puede ser limitado al derecho a la vivienda o a un pedazo de tierra donde vivir de manera segura. Nos invita a recordar que si bien la vivienda y la tierra son los derechos más inmediatos a ser respetados y afirmados, no son más que un primer paso. La afirmación del derecho a un hábitat digno es a su vez parte de un derecho más amplio, del derecho a la ciudad y a una ciudadanía plena y activa. Reafirmamos que el tema de la inclusión social, económica, cultural, política y territorial está contenido en la noción de derecho al hábitat y constituye un objetivo central para los excluidos y las excluidas del desarrollo.” (Yves Cabannes, Coordinador del Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas, CNUAH Hábitat, Asamblea Mundial de Pobladores, México, Octubre de 2000)

1.-Antecedentes

1.1.- La Constitución española, en sus artículos 45, 46, y 47, consagra el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo humano, establece la obligación de los poderes públicos de conservar el patrimonio histórico y cultural, y otorga el derecho a una vivienda digna y adecuada. A su vez, se establece que los poderes públicos deberán ordenar el uso del suelo para evitar la especulación, y se determina que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos:
“Artículo 45:
1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
Artículo 46: Los poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio.
Artículo 47: Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos”.

1.2.- La Constitución Nacional reformada en 1994 consagra en el artículo 41 el derecho a un ambiente sano, apto para el desarrollo humano: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales. Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección , y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.” A su vez, el artículo 14 bis ordena que la ley establecerá “el acceso a una vivienda digna”.

1.3.- La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 25, establece que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado”, que le asegure, entre otros ítems, la vivienda.

1.4.- El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales, y Culturales, dispone, en su artículo 11, que los Estados partes “reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido, y vivienda adecuados…”

1.5.- La Constitución Europea establece que “en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad.”
1.6.- La Constitución de la Provincia de Chubut, en su artículo 77, establece que “el Estado propende a que toda persona acceda a una vivienda digna, para sí y su familia, que incluye servicios sociales y públicos e integración con el entorno natural y cultural, quedando resguardada su privacidad. En sus previsiones el Estado contempla planes habitacionales, individuales y colectivos, en función del progreso tecnológico y de la evolución social. La política respectiva provee al ordenamiento territorial con miras al uso racional del suelo, al interés público y a las características de las diversas comunidades. El acceso a la vivienda propia se promueve en todo el ámbito de la Provincia, sobre la base de la equidad y mediante regímenes adecuados a los distintos casos, con prioritaria consideración a los de menores recursos.”
1.7.- La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires tiene un capítulo referido al “Ambiente” y otro al “Hábitat”. El artículo 26 establece que “el ambiente es patrimonio común. Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano, así como el deber de preservarlo y defenderlo en provecho de las generaciones presentes y futuras. Toda actividad que suponga en forma actual o inminente un daño al ambiente debe cesar. El daño ambiental conlleva prioritariamente la obligación de recomponer.” El artículo 27 otorga la Ciudad la responsabilidad de desarrollar “en forma indelegable una política de planeamiento y gestión del ambiente urbano integrada a las políticas de desarrollo económico, social y cultural, que contemple su inserción en el área metropolitana” y de instrumentar “un proceso de ordenamiento territorial y ambiental participativo y permanente” que promueva:
“1. La preservación y restauración de los procesos ecológicos esenciales y de los recursos naturales que son de su dominio.
2. La preservación y restauración del patrimonio natural, urbanístico, arquitectónico y de la calidad visual y sonora.
3. La protección e incremento de los espacios públicos de acceso libre y gratuito, en particular la recuperación de las áreas costeras y garantiza su uso común.
4. La preservación e incremento de los espacios verdes, las áreas forestadas y
parquizadas, parques naturales y zonas de reserva ecológica y la preservación de su diversidad biológica.
5. La protección de la fauna urbana y el respeto por su vida: controla su salubridad, evita la crueldad y controla su reproducción con métodos éticos.
6. La protección, saneamiento, control de la contaminación y mantenimiento de las áreas costeras del Río de la Plata y de la cuenca Matanza – Riachuelo, de las subcuencas hídricas y de los acuíferos.
7. La regulación de los usos del suelo, la localización de las actividades y las
condiciones de habitabilidad y seguridad de todo espacio urbano, público y privado.
8. La provisión de los equipamientos comunitarios y de las infraestructuras de
servicios según criterios de equidad social.
9. La seguridad vial y peatonal, la calidad atmosférica y la eficiencia energética en el tránsito y el transporte.
10. La regulación de la producción y el manejo de tecnologías, métodos, sustancias, residuos y desechos, que comporten riesgos.
11. El uso racional de materiales y energía en el desarrollo del hábitat.
12. Minimizar volúmenes y peligrosidad en la generación, transporte, tratamiento, recuperación y disposición de residuos.
13. Un desarrollo productivo compatible con la calidad ambiental, el uso de
tecnologías no contaminantes y la disminución en la generación de residuos
industriales.
14. La educación ambiental en todas las modalidades y niveles.”
El artículo 29 establece que la Ciudad definirá “un Plan Urbano y Ambiental elaborado con participación transdisciplinaria de las entidades académicas, profesionales y comunitarias aprobado con la mayoría prevista en el artículo 81, que constituye la ley marco a la que se ajusta el resto de la normativa urbanística y las obras públicas.” Aquí se observa una cierta superposición y falta de coherencia normativa entre la exigencia del Plan Urbano y Ambiental, y la del Plan Estratégico, que surge a su vez del artículo 19, dentro de las disposiciones comunes de las políticas especiales, dentro de las que se encuentran las del Ambiente y el Hábitat. El artículo 19 crea el “Consejo de Planeamiento Estratégico, de carácter consultivo, con iniciativa legislativa, presidido por el Jefe de Gobierno e integrado por las instituciones y organizaciones sociales”, encargado de articular “su interacción con la sociedad civil, a fin de proponer periódicamente planes estratégicos consensuados que ofrezcan fundamentos para las políticas de Estado, expresando los denominadores comunes del conjunto de la sociedad.”
El artículo 30 “establece la obligatoriedad de la evaluación previa del impacto
ambiental de todo emprendimiento público o privado susceptible de relevante efecto y su discusión en audiencia pública.”
Dentro del Capítulo Quinto (Hábitat), el artículo 31 establece que “la Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello:
1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades
especiales de escasos recursos.
2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva.
3. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones.”

1.8.- La Constitución de la Provincia de Río Negro, en relación al ORDENAMIENTO TERRITORIAL, en su artículo 74, establece que “la Provincia con los municipios ordena el uso del suelo y regula el desarrollo urbano y rural, mediante las siguientes pautas:
1. La utilización del suelo debe ser compatible con las necesidades generales de la
comunidad.
2. La ocupación del territorio debe ajustarse a proyectos que respondan a los objetivos, políticas y estrategias de la planificación democrática y participativa de la
comunidad, en el marco de la integración regional y patagónica.
3. Las funciones fundamentales que deben cumplir las áreas urbanas para una mejor calidad de vida determinan la intensidad del uso y ocupación del suelo, distribución de la edificación, reglamentación de la subdivisión y determinación de las áreas libres.
4. El cumplimiento de los fines sociales de la actividad urbanística mediante la intervención en el mercado de tierras y la captación del incremento del valor originado por planes u obras del Estado.”

1.9.- La Constitución de la Provincia de Tierra del Fuego, en su artículo 25, establece que “todo habitante tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano. Este derecho comprende el de vivir en un ambiente físico y social libre de factores nocivos para la salud, la conservación de los recursos naturales y culturales y los valores estéticos que permitan asentamientos humanos dignos, y la preservación de la flora y fauna.”
1.10.- La Constitución de la República Oriental del Uruguay, en su artículo 45, señala que “todo habitante de la República tiene derecho a gozar de vivienda decorosa. La ley propenderá a asegurar la vivienda higiénica y económica, facilitando su adquisición y estimulando la inversión de capitales privados para ese fin.” El artículo 47, a su vez, establece que “la protección del medio ambiente es de interés general. Las personas deberán abstenerse de cualquier acto que cause depredación, destrucción o contaminación graves al medio ambiente. La Ley reglamentará esta disposición y podrá prever sanciones para los transgresores.”

2.- Criterios generales

Debiera incluirse en el texto constitucional reformado, de manera armónica y coherente, el derecho a un ambiente sano, a un hábitat adecuado, y a una vivienda digna; en el marco general del reconocimiento del derecho al desarrollo sostenible.
No debiera estar ausente la cuestión de la preservación y enriquecimiento del patrimonio natural y cultural, en un sentido amplio.
Tampoco debiera omitirse la obligación de los poderes públicos de proceder al ordenamiento territorial y la planificación de los usos del suelo, de modo tal de priorizar el interés público y garantizar la apropiación colectiva de las plusvalías que genera la inversión de los organismos públicos, al modo de la Constitución española y de la de la provincia de Río Negro.
Deben evitarse superposiciones normativas y excesos reglamentaristas tales como los que pueden observarse en la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.-