La necesidad de incorporar los principios rectores del ordenamiento territorial en la futura reforma constitucional santafesina

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO
FACULTAD DE DERECHO
CENTRO DE INVESTIGACIONES DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(C.I.De.A.)

Cuarto Congreso Argentino de Administración Pública Sociedad, Gobierno y Administración
“Construyendo el Estado Nación para el crecimiento y la equidad”
Buenos Aires, 22 al 24 de agosto de 2007

Autoras:
Analía Antik aantik@ciudad.com.ar
Adriana Taller adritaller@sede.unr.edu.ar, adritaller@infovia.com.ar

1. Introducción
La ponencia que presentamos, es un eslabón más dentro de la marcha del proyecto de investigación titulado “Reformulación de los Códigos Urbanos y Reglamentos de Edificación para una mejor gestión y planificación estratégica local y regional”, realizado dentro marco del Programa de Proyectos de investigación de la Secretaría de Ciencia y Tecnología, de la Universidad Nacional de Rosario, año 2004.
Este proyecto se desarrolla bajo la dirección del Dr. Homero Rondina, y cuenta con la participación de las Dras. Analía Antik, Adriana Taller y las Arqs. Silvia Andreu y Cecilia Martínez y nóveles profesionales y estudiantes del Centro de Investigaciones de Derecho Administrativo (C.I.De.A.) de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Rosario.

La Constitución de la Provincia de Santa Fe, no regula de manera específica los principios rectores del ordenamiento territorial. En su texto se hace alusión genérica al suelo en los artículos 25 y 28 , sin evidenciar un tratamiento que ponga de manifiesto las máximas fundamentales que todo operador del derecho debe observar, en un Estado social y democrático, para cumplir con el mandato constitucional de la función social de la propiedad.

Partiendo de esta hipótesis, resulta insoslayable que la reforma constitucional santafesina, aborde la necesidad de complementar los presupuestos mínimos regulados en el artículo 41 de la Constitución Nacional, sin que ello altere la competencia de los gobiernos municipales en materia de planificación urbana, para conformar un régimen del uso del suelo que resuelva las tensiones que el ordenamiento urbanístico genera, al regular el derecho de propiedad inmobiliaria.

2. Régimen del suelo y Ordenamiento Territorial.

2.1. Por Régimen del Suelo ha de entenderse el conjunto de derechos y deberes que configuran los procesos de urbanización y edificación sobre las propiedades inmobiliarias, sean estas urbanas o rurales.

Las provincias tienen la competencia constitucional para dictar, dentro de su territorios, las leyes reguladoras del espacio físico y del uso del suelo, fijando pautas ordenadoras y restrictivas al derecho de propiedad.

Las leyes del suelo dividen el territorio provincial clasificando aquél, conforme funciones específicas asignadas al mismo (rural, urbano, etc.), pudiendo al mismo tiempo determinar los espacios que integran las áreas de la ciudad en parcelarios, circulatorios, edificatorios, verdes o públicos; incluso imponer diferentes regímenes para el uso del suelo, en el sentido de: *configurarlo o no como un derecho de los propietarios, *negar o reconocer al propietario una mayor o menor edificabilidad sobre sus terrenos o *en función de los criterios más o menos generosos con que se justiprecian las propiedades, cuando deban ser expropiadas para la realización de las obras y necesidades de los procesos de urbanización en marcha.

Así, se puede diferenciar un suelo urbano en el que es posible la edificación de los inmuebles por sus propietarios, con sujeción a lo dispuesto por las ordenanzas municipales; un suelo de ensanche, reservado a la Administración para las operaciones de ampliación de la ciudad y sobre el que se prohíbe la edificación y, un suelo no urbanizable, sobre el que los propietarios no pueden edificar por estar protegidos de una manera especial por la ley, ya sea por su valor agrícola, forestal o ganadero, o por su valor paisajístico, histórico, cultural o por protección de la fauna, de la flora o el equilibrio ecológico o bien porque no son aptos para la vida humana por la conformación física propia del suelo, etc.

El suelo urbano, está constituido entonces, por los terrenos a los que el planeamiento general incluya en esta clase, por contar con infraestructura suficiente: accesibilidad vehicular, suministro de servicios básicos (agua, energía eléctrica, transporte, educación, etc.).

En este sentido, el Reglamento tipo de loteo y urbanizaciones para comunas y municipios de la Provincia de Santa Fe, inserto en el Decreto Provincial Nº 7317/1967, define al área urbanizada, a la compuesta por las manzanas sobre las que se están prestando los siguientes servicios mínimos: abovedamiento de calles, alumbrado público y red de baja tensión domiciliaria, alcantarillado, recolección de residuos y arbolado y/o que tengan un 50% de sus parcelas con edificación, a los efectos de considerar los suelos en ella existentes, como urbanos.

De lo hasta aquí dicho, podemos inferir que, todo proceso de urbanización y edificación es consecuencia de un ordenamiento territorial, surgido como consecuencia del dictado de leyes de protección y fomento de riquezas naturales, donde se encuentra incluida como tal, el suelo.

2.2. El ordenamiento territorial es la proyección en el espacio de la política global de la autoridad pública, en función de los presupuestos constitucionales, socioeconómicos y culturales imperantes, que da como resultado la regulación del suelo, al establecer el destino, uso, tráfico, transformación y aprovechamiento de aquél.

En términos de la Carta Europea de la ordenación territorial, “es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y económica de toda sociedad” (artículo 8) y “es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es una desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector” (artículo 9).

Conforme a lo dicho, podemos entender al ordenamiento territorial como un proceso planificado donde la autoridad pública, conocedora de la realidad del lugar, busca implementar los escenarios locales ideales a las aspiraciones que conforman su plan o esquema de desarrollo de manera interdisciplinaria, pues en materia de satisfacción de los intereses humanos ingresan aspectos económicos, políticos, sociales, culturales, educativos, ecológicos, empresariales y otros, que exigen que la regulación del territorio sea abordada desde el punto de vista de varias disciplinas que aporten los elementos técnicos necesarios para el logro del desarrollo armonioso y equitativo de la región, departamento, municipio o comuna.

Pero así como el ordenamiento territorial debe ser abordado desde distintos campos del saber, también es necesario que la autoridad pública en su accionar concilie las iniciativas públicas gestoras del bien común con las privadas, imprimiéndole de esta manera el carácter de democrática a la regulación, para que la participación no excluya ningún elemento de interés y que el particular se vea involucrado de alguna forma en el accionar del crecimiento ordenado, en el buen uso del territorio y su ocupación, porque en definitiva el ordenamiento territorial es clave en el desarrollo de una sociedad, al ser el territorio el espacio donde se gesta el desarrollo como efecto de crecimiento ordenado y sustentable.

Por ello, todo ordenamiento territorial, para cumplir con su propósito, debe observar la finalidad que surge de las normas que otorgan a la autoridad pública, provincial o municipal, las facultades pertinentes dirigidas al logro de objetivos predeterminados para satisfacción tanto del sector público, como del sector privado.

La atribución de potestades que el ordenamiento jurídico contiene a favor de los órganos del Estado, es formulada en razón de un fin: el bien común, considerado no como la suma de intereses individuales, sino como un conjunto de condiciones de la vida social que hacen posible a los gobernados el logro más pleno de la satisfacción de sus necesidades.

En síntesis, el ordenamiento territorial permite conocer las características del territorio valorando los recursos naturales con el fin de orientar sus posibles usos, estableciendo áreas de oferta y prioridades, de modo que el uso del territorio sea el más adecuado a sus características, permitiendo la conservación de los recursos y una mejor calidad de vida para la población en forma sostenible. Sus objetivos son: la mejora de la calidad de vida, la utilización racional del territorio, el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la gestión responsable para lograr una distribución equitativa de cargas y beneficios derivados del ordenamiento territorial.

2.3. Objetivos del ordenamiento territorial

2.3.1. Mejorar la calidad de vida de la población: El modelo de desarrollo económico adoptado por la autoridad pública, condiciona o determina el modelo territorial a seguir; de allí que el ordenamiento territorial incide en todas las actividades humanas (trabajo, educación, recreación, etc.) y optimiza el ámbito de vida cotidiana, la vivienda y su entorno.

Este concepto, calidad de vida, alude al bienestar en todas las facetas del hombre, atendiendo desde la concernientes a la creación de condiciones para satisfacer sus necesidades básicas (alimentación, vivienda, educación), como también las psicológicas (seguridad y afecto), las sociales (trabajo, derechos y responsabilidades) y las ecológicas (calidad del suelo, del aire, del agua, mejoramiento del hábitat urbano y rural y de las condiciones ambientales en general).

Por ello, el ordenamiento territorial se constituye en un eficaz instrumento para mejorar la calidad de vida de las personas, al permitir una más adecuada distribución de los usos del espacio; al asegurar a todas las personas “el derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las generaciones futuras”, “libre de contaminación” y sobre todo cuando se le impone a “las autoridades a proveer a la protección de este derecho”.

2.3.2. Utilizar de manera racional los recursos naturales: El ordenamiento territorial al regular el destino y uso del suelo, lo debe hacer respetando las capacidades físicas de aquél y cumpliendo con el mandato constitucional que impone a “las autoridades a proveer a la utilización racional de los recursos naturales”.

Una gestión responsable del suelo, impone establecer un régimen de uso sobre aquél, que permita reducir al máximo los conflictos que surgen entre las crecientes necesidades de sus propietarios o titulares y la exigencia de su conservación, sin descuidar la atención que merecen las bellezas naturales y patrimonio cultural y arquitectónico.

2.3.3. Tender al desarrollo socio económico equilibrado de los departamentos, municipios y comunas: Al ordenar el territorio se procura controlar un crecimiento justo de las regiones, evitando que el activo desarrollo de algunas, haga un uso desmedido o indebido del suelo y estimulando a otras más retraídas o en decadencia, a impulsar su progreso.

Al regular el uso del suelo, a través del ordenamiento territorial, se debe tener en cuenta los procesos económicos que afectan a los departamentos que integran la Provincia, las particularidades regionales y la importancia del papel de los ejes de desarrollo y de las redes de comunicación.

Una correcta política de suelo, es la que permite controlar la implantación, organización y desarrollo de los complejos urbanos e industriales y de las infraestructuras, así como la protección de las zonas agrícolas y forestales.

2.3.4. Lograr una distribución equitativa de cargas y beneficios: Como corolario del artículo 16 de la Constitución Nacional, este principio rector, es el que mayores dificultades presenta para su cumplimiento.

El ordenamiento territorial propende al logro de un desarrollo metódico y solidario de la ciudad, preservando el justo equilibrio entre las cargas y beneficios, como consecuencia del principio constitucional de la igualdad y sobre la base que toda planificación urbana redistribuye riqueza.

El Estado, al regular el uso del suelo, debe contemplar que dicha ordenación no confiera a los propietarios de los terrenos, más derechos que los derivados del propio uso de aquél y que los beneficios derivados de las actuaciones urbanísticas, no se generen única y exclusivamente para los propietarios de los terrenos; debe repartir los beneficios entre los propietarios y la comunidad.

Este deber del Estado de repartir los beneficios generados como consecuencia de decisiones administrativas, que implican un esfuerzo de la comunidad y que incrementan el patrimonio de los propietarios del suelo que no añaden esfuerzo alguno, encuentra su fundamento en el "enriquecimiento sin causa" (principio general del derecho que consiste en que existe enriquecimiento ilegítimo cuando un patrimonio recibe aumentos a expensas de otro, sin una causa que lo justifique) en detrimento del patrimonio del Estado (es decir, de la comunidad) y que debe ser recuperado en pro de la equidad y la justicia social.

Cabe entonces preguntarse, si puede nacer en favor de la comunidad santafesina, un derecho a participar en las plusvalías (incrementos del valor de los terrenos) resultantes de decisiones administrativas, que adoptadas como consecuencia del ordenamiento territorial que regula el uso del suelo posibilitan -al clasificar el suelo de manera concreta para que la ciudad se desarrolle en función del interés general-, que el propietario de los mismos, sin haber hecho nada para merecerlo, reciba una ganancia derivada de la esa regulación legal.

Resulta posible entonces, por aplicación conjunta de los derechos de igualdad y de equitativo reparto de las cargas y beneficios, esa captación de ganancia en beneficio de la comunidad, máxime cuando el ordenamiento urbano es en concreto una regulación del derecho de propiedad inmobiliaria.

3. Régimen jurídico vigente en la Provincia de Santa Fe.

La Provincia tiene la competencia constitucional, para establecer por vía legislativa dentro de su territorio, las normas que hacen al ordenamiento del espacio físico y al uso del suelo, fijando a su vez, pautas reglamentarias a los municipios, con relación a las restricciones administrativas a la propiedad privada.

Las leyes de suelo dividen el territorio provincial en áreas: urbanas, suburbanas y rurales, asignándoles a cada una funciones específicas. A tal efecto la Provincia de Santa Fe, dictó oportunamente el Decreto Nº 7317 del año 1967, sobre normas mínimas para el desarrollo urbano, de aplicación también en aquellos municipios carentes de legislación al respecto.

Esta norma de regulación del uso del suelo en la Provincia, carece de principios rectores que promuevan el desarrollo equilibrado y armónico de las distintas realidades regionales.

Con la sanción de la Ley de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable, Ley Nº 11.717, se produce un importante avance en la materia, al disponerse que la preservación, conservación, mejoramiento y recuperación del medio ambiente comprende, en carácter no taxativo, el ordenamiento territorial y la planificación de los procesos de urbanización e industrialización, desconcentración económica y poblamiento, en función del desarrollo sustentable del ambiente y la utilización racional del suelo, subsuelo, agua, atmósfera, fauna, paisaje, gea, fuentes energéticas y demás recursos naturales, en función del desarrollo sustentable (artículo 2, incisos a y b).

Resta, entonces, incorporar en el texto constitucional los principios rectores que deben guiar el accionar de las autoridades provinciales, municipales y comunales en el ordenamiento territorial y en la planificación de los procesos de urbanización.

4. Derecho Comparado.

Adhiriendo al paradigma de la función social de la propiedad y de la limitación que este derecho supone conforme las leyes que reglamentan su ejercicio, ordenamientos jurídicos extranjeros dieron marco a los principios rectores que rigen la materia.

Así, el tema se encuentra tratado expresamente, entre otras, en la Constitución Española de 1978 y en la Colombiana de 1991.

4.1. El caso español: El artículo 47 de la Constitución española reza:
Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Resulta interesante observar aquí, que el inicio de la norma se equipara a nuestro artículo 14 bis, último párrafo de la Constitución Nacional y a su análogo art. 21 de la Constitución de Santa Fe. Sin embargo, habría que poner énfasis en lo que establece el texto bajo análisis con relación al tema de la regulación de la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. Creemos que este modelo debería ser incorporado a nuestro texto en la próxima reforma a encararse.

Asimismo, la formula expresada en el texto respecto a que la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos, también debería ser incorporada como principio jurídico, a fin de cumplir con los objetivos y paradigmas que más arriba hemos analizado.

4.2. Régimen Colombiano: En este caso, es el artículo 82 del texto legal colombiano el que nos interesa examinar, porque expresa:

Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común.

Como en el esquema anterior, podemos observar que el texto constitucional contiene los principios rectores que marcan el camino respecto de la regulación que los gobiernos locales harán del suelo y del espacio urbano en general.

5. Conclusión.

Por lo que hemos analizado en los capítulos precedentes, nos parece importante incorporar en el texto de la reforma a diseñarse, un artículo que recepte los preceptos regentes que sirvan de base a la normativa que deberán adoptar los municipios y comunas en materia de la regulación del uso y destino del suelo urbano.

En nuestro caso, como expusimos precedentemente, implicaría complementar los presupuestos mínimos contenidos hoy, por el artículo 41 de la Constitución Nacional.

Con este fin, proponemos la siguiente redacción:

Artículo …: La Provincia proveerá a la protección del derecho de sus ciudadanos a un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano, para lo cual promoverá la utilización racional de los recursos naturales y del patrimonio natural y a la educación e información ambientales, regulando el uso del espacio urbano con arreglo al interés general para desanimar la especulación. La colectividad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos.

Confiamos que la incorporación de esta temática en la reforma que se avecina, contribuirá a la concientización, educación e información ambientales, establecidos como praxis a seguir por nuestra Carta Magna.